La Repubblica inquieta. Se la sicurezza prevale sulla cittadinanza.

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di Claudio Di Maio

In uno dei suoi ultimi scritti, Giovanni De Luna racconta l’inquietudine di un’Italia caratterizzata dallo squilibrio economico, infrastrutturale e demografico. Una storia che sembrerebbe riportarci alle preoccupazioni odierne. Tuttavia, lo scenario è totalmente distinto: siamo agli albori della Repubblica, quando si tentava di costruire una “comunità ideale”, attraverso una nuova figura di uomo e di cittadino.Eppure, ad oggi, qualcosa sta cambiando. È legittimo, quindi, interrogarsi circa lo stato di salute di cui gode quel modello di cittadinanza?

Il Decreto-legge n. 113 del 4 ottobre 2018 (noto come “decreto Salvini – immigrazione e sicurezza”) è stato pubblicato in Gazzetta Ufficiale ed è entrato in vigore il 5 ottobre 2018, con numerose disposizioni in materia di protezione internazionale, immigrazione e sicurezza pubblica. In particolare, il capo III del decreto contiene una serie di disposizioni in materia di cittadinanza che spaziano dall’acquisizione alla revoca della stessa. Quest’ultima, tra le altre previsioni, è considerata dai suoi estensori una misura urgente e necessaria poiché correlata all’altrettanto essenziale difesa del territorio e della sicurezza nazionale.

Le novità introdotte dal decreto, che si avvia alla discussione parlamentare, toccano diversi punti della Legge n. 91 del 1992 sulla cittadinanza italiana, ridisegnando – in senso certamente più restrittivo – l’impianto generale di uno status che – vale la pena ricordarlo – già non era da considerarsi di facile fruizione: per “essere italiani” è necessario dimostrare un vincolo con il territorio, attraverso una presenza stabile e continuata di almeno 10 anni; parimenti, qualora si intenda acquisire il titolo in virtù di matrimonio (art. 9) o di residenza (art. 5), l’istanza è accompagnata da un iter procedurale che, almeno sinora, non poteva eccedere la durata di 2 anni.

Le recenti modifiche, approvate con il decreto, agiscono in primis nel prolungare questo procedimento, estendendo il termine che l’amministrazione può avere nell’esprimersi sulla domanda da 2 a 4 anni; questa modifica si applicherà anche alle istanze in corso, ovvero alle domande che sono già state avviate dall’autorità diplomatica e consolare o dall’ufficiale di Stato civile. Con la legislazione sinora vigente, se a seguito della domanda non veniva riscontrata nessuna difformità o anomalia, si prefigurava il cd. silenzio-assenso sulla richiesta di cittadinanza: vi era la possibilità di ottenere un semplice riconoscimento dinanzi a un giudice, se l’amministrazione non avesse comunicato la sua decisione.

Il cd. Decreto Salvini, invece, oltre ad aver ampliato la tempistica del procedimento, ha abrogato la disposizione che consentiva questa prassi, aprendo la strada ad un approccio completamente diverso in tema di concessione: viene meno, quindi, l’ipotesi del silenzio-assenso che bloccava, tra le altre cose, anche il possibile rigetto per motivi di sicurezza della Repubblica. Ad esempio, le domande di cittadinanza per matrimonio ora potranno sempre essere rigettate, anche dopo il termine massimo dei 4 anni previsti.

Ed è proprio sul versante securitario che la nuova normativa esplica maggiormente i suoi effetti. Il Decreto n.113/2018, infatti, introduce l’istituto della revoca della cittadinanza italiana concessa ai soggetti con nazionalità straniera che rappresentano una minaccia per la sicurezza nazionale, avendo riportato condanne per gravi reati commessi con finalità di terrorismo o eversione. Da tale misura – si badi bene – sono esclusi i cittadini per nascita, ovvero coloro che hanno acquisito il titolo per discendenza da un cittadino italiano. Ciò comporta, quindi, che solamente i soggetti stranieri – giudicati colpevoli in via definitiva di reati assimilabili al terrorismo o all’eversione dell’ordinamento costituzionale – possano essere privati della cittadinanza. La procedura – assai peculiare – prevede l’adozione di un decreto da parte del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro dell’Interno, entro 3 anni dal passaggio in giudicato della sentenza di condanna.

Le considerazioni che si potrebbero fare a riguardo sono molteplici, soprattutto se ci si sofferma sull’impianto generale e sui fini perseguiti dal decreto appena entrato in vigore. Ad una prima analisi – e certamente non esaustiva – si può facilmente notare come l’essere cittadino in Italia viene sostanzialmente differenziato sulla scorta della “ragione” o della “provenienza”, anziché sulla base di comuni prerequisiti. Prescindendo dall’aumento del contributo da versare per le istanze (da 200 a 250 euro) è abbastanza intuibile che l’innalzamento del termine dei procedimenti da 2 a 4 anni non solo appare irragionevole, bensì dà spazio ad ulteriori ritardi nella definizione dello status giuridico della persona, soprattutto per quei soggetti che già hanno compiuto un percorso di integrazione nel territorio. A ciò si aggiunga che l’eliminazione del silenzio-assenso sulle domande presentate (anche quelle in corso) aumenta, in realtà, la discrezionalità della PA e la possibilità per quest’ultima di decidere – senza limiti di tempo – sulle sorti dell’istanza.

La norma, così come modificata, sembrerebbe escludere dall’ambito di applicazione i soggetti che acquisiscono la cittadinanza per discendenza, vale a dire legata alla consanguineità con un cittadino italiano. Questa scelta non preserva i cd. “cittadini per nascita” poiché – va precisato – costituisce una forma di accesso anche per quella parte della popolazione straniera che è in grado di poter vantare una discendenza diretta con un nazionale italiano. Le nuove misure, quindi, potrebbero portare ad una disparità di trattamento a riguardo, che è da ritenersi poco giustificabile, seppur vincolata alla sicurezza nazionale.

In ultimo, vale la pena spendere qualche considerazione più dettagliata rispetto al cd. citizenship stripping, ovvero l’istituto della revoca. Come molti sanno, tale questione era stata già affrontata anche dal Presidente – e poi dal Parlamento – francese che, sinteticamente, si prefiggeva di “costituzionalizzare” il cd. stato di emergenza al fine di privare della nazionalità francese coloro che fossero stati giudicati colpevoli di crimini lesivi dell’interesse nazionale o di atti di terrorismo. La proposta francese, ritirata dopo mesi di intenso dibattito, si incagliò proprio per il pericolo che costituiva la perdita della cittadinanza per il singolo straniero, sebbene la misura fosse contemplata solo i nati in Francia ma possessori di una doppia nazionalità.

Questo istituto – peraltro più volte citato dallo stesso Ministro Salvini come esempio di comparazione – è stato ispirato dall’esperienza canadese che, a dire il vero, è ben distinta da quanto approvato dal Consiglio dei Ministri italiano. Il Canadian Citizenship Act, riformato nel 2017, stabiliva la possibilità di revocare la cittadinanza solo in casi in cui il procedimento fosse stato viziato da dichiarazioni false o mendaci, oppure per atti che si riferivano solo ad alcune tipologie di soggetti: a seconda della sentenza ricevuta, per aver fatto parte di una forza armata di un Paese estero o di un gruppo organizzato impegnato in un conflitto con il Canada. Il nuovo Bill C-6 approvato nel 2017 abroga questa norma, scongiurando pressoché in modo totale la perdita della cittadinanza: i “neo-cittadini” canadesi condannati per i suddetti crimini, dovranno semplicemente sottomettersi al sistema giudiziario, al pari di tutti gli altri nazionali che infrangono la legge.

Non di minore importanza, infine, quanto già segnalato da numerosi studiosi, così come dall’ASGI, circa il pericolo in cui potrebbe incorrere la persona che viene colpita da una decisione di questo tipo: la revoca della cittadinanza, infatti, potrebbe causare l’apolidia per coloro i quali, avendo acquistato il titolo italiano, hanno dovuto rinunciare (es. perdita, incompatibilità) alla propria cittadinanza di provenienza. Quanto previsto dal decreto, infatti,  è in palese conflitto con il divieto di nuova apolidia previsto dalla  Convenzione sulla riduzione dell’apolidia del 1961, che in Italia è stata recepita attraverso la Legge n. 162 del 29 settembre 2015.

Non v’è dubbio che la stretta del governo su questi temi dovrà essere esaminata dal Parlamento con la dovuta attenzione, così come segnalato dal Presidente della Repubblica in fase di firma e nel rispetto di tutti gli articoli (soprattutto ma non solo gli artt. 11 e 117) della Costituzione italiana: tutte le leggi, infatti, devono attenersi a quanto sancito dai Trattati internazionali e dal diritto dell’Unione europea. Per essere cittadino è necessario che ci sia un rapporto che lega il singolo soggetto allo Stato. Tuttavia, questo vincolo condiziona e regola anche i poteri dello Stato stesso, che opera e si dirige verso i suoi cittadini, siano essi per nascita, matrimonio o residenza. Queste modifiche, pertanto, compresa la stessa privazione della cittadinanza, non ci appaiono come urgenti e necessarie, se l’intenzione del legislatore è far accrescere l’autorità dello Stato, il quale ha già a sua disposizione numerosi strumenti repressivi e/o correttivi, che possono essere utilizzati con la stessa intensità verso questi soggetti che sono (e dovranno pur sempre) sottomettersi al giudizio super partes dei loro crimini, senza essere mai privati della loro appartenenza ad una data comunità.

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